Dokumenty a spisová služba

Dokumenty, listiny, písemnosti – téměř synonyma, byť každý z těchto pojmů má svá specifika, o nichž by se daly psát dlouhé úvahy. Co však mají společné, je, že jsou základem současného pojetí úřadování. Protože dokument je asi neobecnější z uvedených entit, budeme dále hovořit právě o něm. Dokument slouží k zachycení určité skutečnosti v čase a může tak hrát roli důležitého důkazního prostředku.

Úřady přijímají dokumenty zejména prostřednictvím svých podatelen a jako produkt své činnosti ve většině případů vytvářejí nové dokument, z nichž některé odesílají adresátům. V zákoně č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, je zakotvena jednoznačná preference doručování prostřednictvím datové schránky, tedy elektronicky. Tento způsob doručování má přednost dokonce i před určenou doručovací adresou. Všem adresátům, kteří mají zřízenou a aktivní datovou schránku, se elektronicky doručují všechny dokumenty, u nichž to jejich povaha umožňuje. To znamená, že mohou existovat v elektronické podobě ve výstupním datovém formátu a mají celkovou velikost do 20 MB (v některých případech se velikostní hranice zvedá na 50 MB, ale pro to musí být splněny speciální předpoklady).

Všechny přijaté dokumenty jako úřední podání i vlastní dokumenty vytvořeném orgánem veřejné moci se evidují ve spisové službě. Také zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, již od roku 2009 jednoznačně preferuje vedení spisové služby v elektronické podobě v elektronickém systému spisové služby. Pro některé orgány veřejné moci jde dokonce o povinnou formu.

Zdálo by se tedy, že elektronizace je podporována ze všech stran, a přesto jeden ze stěžejních evropských předpisů, který se týká elektronického právního jednání, tedy nařízení eIDAS obsahuje následující ustanovení (článek 46): „Elektronickému dokumentu nesmějí být upírány právní účinky a nesmí být odmítán jako důkaz v soudním a správním řízení pouze z toho důvodu, že má elektronickou podobu.“ Mohli bychom se ptát, proč je vlastně třeba takové důrazné podpory elektronického dokumentu, když elektronický dokument a elektronická spisová služba jsou preferované formy a přijímání elektronického dokumentu by tedy mělo být úplnou samozřejmostí.

Formy spisu

Podle správního řádu se v každé věci zakládá spis, který tvoří zejména podání, protokoly, záznamy, rozhodnutí a další písemnosti, které se vztahují k dané věci, a to včetně všech příloh. Všechny tyto dokumenty tvořící spis jsou spojeny do jednoho celku, se kterým se nejen v rámci spisové služby nakládá jako s jednotkou. Spis má své označení spisovou značkou a musí obsahovat soupis všech svých součástí, včetně příloh. Forma spisu jakožto souhrnu dokumentů je dána formou spojených jednotek. Citovaný zákon o archivnictví a spisové službě toto spojení popisuje následovně:

• dokumenty v analogové podobě se vzájemně spojí fyzicky,
• dokumenty v digitální podobě se vzájemně spojí prostřednictvím metadat,
• vzájemné spojení dokumentu v analogové podobě a dokumentu v digitální podobě se činí pomocí odkazů.

Zákon tedy jednoznačně předjímá existenci hybridních spisů obsahujících jak elektronické, tak analogové dokumenty. Pro spojení dokumentů různých forem je v ustanovení zaveden tzv. odkaz, jehož formální ani faktická definice není dále upřesněna. Je tedy jen otázkou praxe, jak tento odkaz realizovat.

Obsahuje-li spis jen dokumenty v analogové podobě, pak je jako celek analogový a je fyzicky ukládán, přestože může být samozřejmě plně spravován elektronickým systémem spisové služby, který ve své evidenci zahrnuje entity různých forem. Jsou-li součástí spisu pouze dokumenty v elektronické podobě, pak je spis jako celek elektronický a je uložen v příslušném digitálním úložišti dokumentů, jehož správu má také na starosti elektronický systém spisové služby. Ten navíc zahrnuje i funkci digitální spisovny, tedy musí zajistit dlouhodobé uložení elektronických dokumentů a spisů po celou dobu plynutí skartační lhůty. Pravidla pro toto uložení jsou dána citovaným zákonem o archivnictví a spisové službě, podle něhož se uchováním elektronických dokumentů rozumí rovněž zajištění věrohodnosti původu dokumentů, neporušitelnosti jejich obsahu a čitelnosti, tvorba a správa metadat náležejících k těmto dokumentům v souladu s tímto zákonem a připojení údajů prokazujících existenci dokumentu v čase.

Hybridní spis

Přestože bylo v úvodu článku naznačeno, že hybridní spis je strašákem pro mnohé, patří dnes zřejmě mezi nejčastější případy. Stačí, aby podatel učinil podání v listinné podobě a úředník vytvořil alespoň jeden elektronický dokument. Případů různých kombinací je samozřejmě celá řada. Všechny mají ale jeden jediný důsledek, a tím je vznik hybridního spisu, tedy logické jednotky obsahující dokumenty v různých formách.

V době, kdy je spis vytvářen, tedy z hlediska etap výkonu spisové služby dochází k vyřizování dokumentů a tvorbě nových dokumentů, jsou všechna metadata o spisu včetně metadat o vložených dokumentech a o jejich vložení vedena v elektronickém systému spisové služby. Protože spisová služba je pro elektronický způsob vedení také primární evidenční pomůckou, měl by být vždy fyzický obsah spisu porovnáván právě s touto evidencí, což zároveň znamená, že právě ona zajistí propojení elektronických částí spisu s analogovými částmi. Pokud úředník pracuje s materiální částí spisu, měla by v něm existovat informace o vložených elektronických dokumentech, ale tato informace by měla být co nejstručnější. Zákon hovoří o odkazu. Praxe však často tíhne k tomu, že jako odkaz je použit kompletní výtisk celé elektronické části spisu. A to už je jen krůček k tomu, že se začne elektronická část ignorovat a vracíme se ke klasickému plně listinnému úřadování. Pokud bych měl v této souvislosti použít slova „klasika“, řekl bych: „Tudy ne přátelé, vydechování tabákového kouře do vody zlato nevznikne a tvorbou odkazů na elektronické součásti spisu v podobě úplných výtisků elektronických dokumentů nevznikne efektivní elektronické úřadování.“

Samozřejmě, že nejlepší cestou, jak se vyrovnat s hybridními spisy, je jejich eliminace tím, že digitalizujeme všechny dokumenty v analogové podobě do elektronické podoby. Významnou měrnou k tomuto způsobu přispěla aktuálně realizovaná možnost automatické autorizované konverze dokumentů. Připomeňme, že autorizovaně konvertovaný dokument má stejné právní účinky jako původní dokument a že podle zákona o archivnictví a spisové službě lze originál dokumentu v listinné podobě po 3 letech vyřadit bez skartačního řízení, pokud je dále uložen výstup z autorizované konverze tohoto dokumentu. Možnosti automatizace konverzního procesu vysoce zvyšují efektivitu digitalizace podání na vstupu, byť se tím samozřejmě nemění podmínky, za kterých lze autorizovanou konverzi podle zákona č. 300/2008 Sb. a prováděcí vyhlášky č. 193/2009 Sb. provést.

Tím se dostáváme k případům, kdy je existence hybridního spisu nevyhnutelná. Tedy pokud jsou ve spisu analogové dokumenty, které nelze ať již z technického nebo legislativního důvodu konvertovat do elektronické podoby. Přesně to pak bývá důvod, kterým je ospravedlňováno vedení spisu jen v listinné podobě, aby nemusely být řešeny problémy typu odkazů mezi elektronickými a listinnými součástmi spisu, oddělené uložení materiální a elektronické části a problematika nahlížení do spisu, když jsou části odděleně uloženy. Přesně tyto důvody bývají nejčastěji spojovány s problematikou hybridních spisů, avšak žádný z nich není natolik principiální, aby mohl v dlouhodobém horizontu obstát.

Asi nejcitelněji je vnímána problematika rozdílného uložení elektronické a materiální části spisu, a to ve všech etapách životního cyklu spisu, tedy od tvorby, přes uložení ve spisovně až po vyřazení ve skartačním řízení, popřípadě předání do archivu. Spis je, a to zcela správně, vnímán jako celek, který by se neměl dělit a se kterým by tedy mělo být za všech okolností nakládáno jako s jednotkou. Jde však o jednotku logickou, která již z podstaty spojení dokumentů má vnitřní strukturu. Jednotnost správy zajistí elektronický systém spisové služby, který všechny součásti spojí dohromady bez ohledu na jejich formu. Tedy základním řešením problému hybridních spisů spočívá ve změně pohledu na spisovou službu jako na primární nástroj evidence spisů. Pokud by úřadování začínalo ve spisové službě, která poskytne přehled o uložení všech dokumentů, tak by byl problém hybridních spisů mnohem menší. Dokud ale stále začíná u materiálního spisu, který je teprve posléze možná, a dokonce ne vždy úplně, zaevidován do spisové služby, tak se nám překonat problematiku hybridních spisů nepodaří.

Mgr. Tomáš Lechner, Ph.D. Autor pracuje ve společnosti Triada jako konzultant pro oblast spisové služby a také působí na VŠE v Praze, kde se zabývá oblastí e-Governmentu.