Změny v zákoně o spisové službě týkající se spisů

Do zákona o archivnictví a spisové službě se s účinností od 1. února 2022, což rozhodně není zas tak vzdálená budoucnost, přidává nový § 78c, který obsahuje klíčové ustanovení rozšiřující pravidla pro dokumenty ve stejné míře na spisy, pokud to nevylučuje jejich povaha. Konkrétně se použití pravidel pro dokumenty na spisy týká následujících oblastí:

• Povinnost uchovávat spisy a umožnit z nich výběr archiválií ve skartačním řízení nebo mimo něj (§ 3 až 13)
• Předávání spisů vybraných za archiválie do péče archivu (§ 15)
• Spisy jako součást evidence archiválií (§ 16)
• Úkoly Národního archivu včetně péče o archiválie v podobě spisů (§ 46)
• Úkoly státních oblastních archivů včetně péče o archiválie v podobě spisů (§ 49)
• Úkoly specializovaných nebo bezpečnostních archivů včetně péče o archiválie v podobě spisů (§ 50, 53)
• Úkoly archivů územně samosprávných celků včetně péče o archiválie v podobě spisů (§ 79)
• Úkoly soukromých archivů včetně péče o archiválie v podobě spisů (§ 57a)
• Příjem, označování, evidence a rozdělování spisů v rámci vedení spisové služby, samozřejmě s ohledem na to, jakých procesů jsou skutečně spisy účastny (§ 64)
• Upřesnění pravidel pro vedení spisů ve spisovém řádu původce (§ 66)
• Označování spisů spisovými znaky, skartačními znaky a skartačními lhůtami podle spisového a skartačního plánu (§ 66)
• Odesílání spisů, kterému se budeme dále ještě detailně věnovat v další diskusi (§ 67)
• Ukládání spisů do spisovny (§ 68)
• Nahlížení do uložených spisů (§ 68)
• Dále je též uveden § 68a týkající se spisové rozluky, i když ten již v současném znění přímo uvádí pravidla pro vyřízené dokumenty a uzavřené spisy a zvlášť pro nevyřízené dokumenty a neuzavřené spisy v tomto procesu, takže zde uvedené ustanovení o spisech nemá zásadní dopad
• Ukládání spisů ve správních archivech (§ 69)
• Zmocnění pro Ministerstvo vnitra upravit pravidla pro vedení spisové služby a s tím souvisejícím nakládáním se spisy v prováděcím předpisu (vyhlášce) a národním standardu (§ 70)
• Kontrolní činnost ve věcech archivnictví a spisové služby, která se tak neoddiskutovatelně týká také spisů, a to včetně stanovení sankcí za příslušné přestupky (§ 72 až 74)
• Kategorizace dokumentů v příloze č. 2, které budou podle obsahu vždy předloženy k výběru za archiválie, se týká i spisů určeného obsahu (Příloha č. 2)

Uvedené ustanovení minimálně posouvá pravidla týkající se jak životního cyklu spisu v rámci spisové služby, tak jejich předávání archivům k trvalému uložení, do přímého ustanovení zákona. Lze předpokládat, že v praxi se toho zřejmě zas tak moc nemusí změnit, pokud jsou při těchto činnostech již nyní v plné míře dodržovány podzákonné normy v podobě vyhlášky o podrobnostech výkonu spisové služby a v případě vedení spisové služby v elektronické podobě též národního standardu pro elektronické systémy spisové služby. Nicméně zase nemůžeme brát toto ustanovení jen jako čistě deklaratorní se zdůrazněním právní síly jeho dopadů, protože je také jasným signálem k určité unifikaci vedení spisu.

Praktické dopady

Zákon o archivnictví a spisové službě jasně specifikuje pravidla pro důvěryhodné dokumenty, jaké má veřejná správa vytvářet, a to bez ohledu na jejich formu. Nicméně problematika vedení spisu byla dosud na této úrovni řešena více okrajově a zejména až v příslušných podzákonných normách. Chyběl výrazný sjednocující prvek různých typů spisů, jako je daňový spis, správní spis anebo soudní spis. Tyto typy spisů jsou po procesní stránce mnohdy vedeny velmi rozdílným způsobem vycházejícím z historického vývoje daných oblastí veřejné správy.

Je pravděpodobné, že ani správní orgány, ani soudní orgány atd. se nebudou chtít vzdát svých zvyklostí ve vedení spisů a že tedy sjednocující proces bude muset být veden buď výraznou silou, která by byla s to překonat stávající zvyklosti, nebo lépe a vhodnějším způsobem s velkou vzájemnou diskusí, hledáním společných rysů a zastřešujících výstupních popisných struktur. Chceme-li jednou dosáhnout plně elektronického předávání spisů tak, jak to veřejná správa bravurně zvládla pro elektronické dokumenty předávané důvěryhodným způsobem prostřednictvím datových schránek, nevyhneme se potřebě standardizace popisů a výměnných struktur též pro spisy. Ale to neznamená, že bychom museli předělávat všechny vnitřní postupy. Standardizace lze dosáhnout na rozhraní, kde si spolu pak mohou vyměňovat data o spisech instituce veřejné správy z různých oblastí.

Z hlediska spisové služby a uchovávání elektronických dokumentů stojí jistě za to připomenout ustanovení § 3 odst. 5 zákona o archivnictví a spisové službě, které říká, že tímto uchováváním se rozumí rovněž zajištění věrohodnosti původu dokumentů, neporušitelnosti jejich obsahu a čitelnosti, tvorba a správa metadat náležejících k těmto dokumentům v souladu s tímto zákonem a připojení údajů prokazujících existenci dokumentu v čase. Základním nástrojem pro zajištění těchto atributů je tvorba nebo převod dokumentů do výstupního datového formátu, poctivá evidence v elektronickém systému spisové služby a plná realizace tvorby transakčního protokolu. To vše se nyní vztahuje plně také na spisy. V praxi se lze setkat zejména s podceněním kvality evidence, tedy že jsou ve spisové službě evidovány pouze jednotlivé dokumenty, ale již ne z nich sestávající se spisy. Neblaze se zde projevuje také praxe vedení spisů pomocí sběrných archů, kde se výrazně zdůrazňuje role prvního dokumentu, od něhož sběrný arch dědí základní označení, a již se neklade takový důraz na ostatní dokumenty a spis jako celek. Vedení spisů spojováním je v tomto případě „výchovnější“ a technicky čistší, protože každý dokument musí být samostatně evidován v základní evidenční pomůcce, a ještě k tomu v ní musí být zaznamenán výsledný spojený spis.

Jak již bylo zmíněno, bylo evidenční podchycení spisů specifikováno zejména podzákonnými normami, ale i tak by rozhodně nemělo být podceňováno. A nyní, po doplnění § 78c do zákona o archivnictví a spisové službě, bude i vlastní evidence spisu podložena právním předpisem síly zákona.

Při diskusi praktických dopadů § 78c nelze nezmínit problematiku tvorby dvojice dokumentů „podání – odpověď“. Stávající znění prováděcí vyhlášky o podrobnostech výkonu spisové služby připouští, aby v tomto případě byla odpověď evidována pod stejným číslem jednacím jako původní podání. To mnohdy vede k tomu, že se opomíjí tvorba spisu jako spojení těchto dvou dokumentů. Tedy, že tyto dokumenty jsou evidovány ve spisové službě jen jako samostatné dokumenty, ale není nad nimi vystavěn a evidován spis. Zvýšení důležitosti spisů z pohledu evidence spisové služby by mohlo napomoci odstranit tyto procesní nedostatky, stejně jako připravovaná změna vyhlášky, kde by se zřejmě měla možnost evidovat dva dokumenty pod stejným číslem jednacím v případě vedení spisové služby v elektronické podobě zakázat.

Doufejme, že i to je signál k tomu, že se třeba v blízké budoucnosti zruší i možnost vedení spisu sběrným archem a vytvoří se čistá evidence dokumentů a z nich vytvořených spisů bez potřeby evidenčně složitější variant, které jistě nepřispívají k zmíněné cestě standardizace popisů spisů napříč institucemi a oblastmi veřejné správy.

Co zůstává nevyřešeno

Uvedená změna v zákoně o archivnictví a spisové službě posilující pozici spisů je jen prvním krokem na cestě vedoucí k cíli v podobě možnosti pohodlného, důvěryhodného a plně elektronického předávání spisů. Je zřejmé, že spis není dokument a roubování předávání spisů na předávání dokumentů v podobě do nekonečna zvyšované kapacity datové schránky není tou správnou cestou. Pro předávání spisů mezi orgány veřejné správy bude třeba vyvinout nový nástroj, který může být například založen na centrálním úložišti a předáváním elektronických dokumentů s odkazy do tohoto úložiště prostřednictvím datových schránek. Samozřejmě, že toto je jen jedna z možností, jak může být výsledný proces realizován.

To, že pro spisy nyní budou platit v určité míře stejná pravidla jako pro dokumenty, ale neznamená, že je možné tyto entity míchat nebo zaměňovat. Dokument zůstává dokumentem jako základní jednotkou spisové služby, jako každá písemná, obrazová, zvuková nebo jiná zaznamenaná informace, ať již v podobě analogové či digitální. A spis zůstává spisem jako spojením dokumentů do celku ilustrujícím a dokumentujícím průběh řízení podle procesních právních předpisů. Nicméně orgány veřejné moci dostávají touto změnou zákona jasný signál, že se jejich evidenční přístup ve spisové službě nesmí omezovat jen na dokumenty a že evidence spisů je neméně důležitá a podstatná.

Vzhledem k tomu, že ne všechny dokumenty mohou existovat v elektronické podobě, neubráníme se tzv. hybridním spisům, v nichž jsou kombinovány elektronické a listinné dokumenty. V praxi se můžeme často setkat s tím, že uvedená kombinace vede k tomu, že je celý spis chápán jako listinný a elektronické dokumenty jsou zbytečně převáděny či konvertovány do listinné podoby. Možná, že diskutovaná změna v přístupu ke spisům by mohla mít pozitivní vliv i na tento neduh a mohla by přispět k celkové vyšší elektronizaci spisů. Buďme optimisté a věřme, že tomu tak bude.

Mgr. Tomáš Lechner, Ph.D. Autor pracuje ve společnosti Triada jako konzultant pro oblast spisové služby a také působí na VŠE v Praze, kde se zabývá oblastí e-Governmentu.