Legislativní změny

Oblast spisové služby je regulována zákonem č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, prováděcí vyhláškou č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby, a v případě výkonu spisové služby v elektronické podobě též Národním standardem pro elektronické systémy spisové služby. Nicméně postavení spisové služby jako páteřní agendy pro správu dokumentů v organizaci znamená, že její výkon ovlivňuje celá řada další českých i evropských předpisů, od zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, který zavedl datové schránky, až po obecné nařízení o ochraně osobních údajů, neboť dokumenty ve veřejné správě osobní údaje téměř vždy obsahují. Jde tedy o komplexní agendu, která se z „pouhé“ evidence přijaté a odeslané pošty postupně vyvinula v nástroj podporující celé úřadování. Kvalitní implementace spisové služby v organizaci zásadním způsobem ovlivňuje možnosti vnitřní elektronizace procesů.

V loňském roce byly všechny tři zmíněné předpisy týkající se spisové služby novelizovány, přičemž v případě vyhlášky a Národního standardu to byla významná změna. Hlavním prezentovaným motivem úprav byla příprava na atestační proces, jímž musí projít všechny elektronické systémy spisové služby, které orgány veřejné moci využívají. Termínové zakotvení povinnosti využívat jen a pouze atestované systémy spisové služby je aktuálně předmětem další novelizace zákona č. 499/2004 Sb., která je nyní uprostřed schvalovacího procesu. Vypadá to, že milníkem pro orgány veřejné moci bude 1. leden 2027. Toto datum se může jevit na jednu stranu poměrně vzdálené, ale je to pouhé zdání, protože změn, které by měly všechny orgány veřejné moci do té doby aplikovat na základě provedených novelizací je hodně.

Automatizace procesů

Možnost automatizace ve spisové službě se poprvé otevřela v polovině roku 2019. Ve vyhlášce č. 259/2012 Sb. přibyla možnost, aby veřejnoprávní původce zajistil, umožňuje-li to povaha věci, vyřízení dokumentu automatizovaně. Je jednoznačné, že většina agend vykonávaných veřejnou správou vyžaduje specifické posouzení každého případu a individuální rozhodování, takže nelze zcela plošně a vše automatizovat. Ale jsou jednoduché dílčí úkony, u kterých to lze, pokud to samozřejmě legislativa dovolí.

Citovaná změna vyhlášky v roce 2019 zároveň otevřela prostor pro realizaci velmi užitečné služby České pošty, která zjednodušuje též vnitřní tvorbu dokumentů. V případě těch dokumentů, které jsou posléze doručovány, je třeba v závislosti na skutečnosti, zda adresát má nebo nemá zřízenu datovou schránku, či obecněji, zda mu lze či nelze doručovat elektronicky, vytvářet nejen elektronické, ale případně též listinné stejnopisy dokumentů. Tato dvojkolejnost tvorby může komplikovat též schvalovací procesy. V případě, kdy existuje díky konverzní poště České pošty možnost doručovat vždy elektronicky, znamená to zjednodušení této tvorby tak, že lze vždy vytvářet jen a pouze elektronické originály dokumentů.

Loňské změny v předpisech týkajících se spisové služby o auto­ma­ti­zo­va­ných procesech hovoří zase o poznání častěji. Např. v § 12 odst. 5 písm. e) vyhlášky č. 259/2012 Sb. se dočteme, že iden­ti­fi­ká­tor spisu musí být v případě výkonu spisové služby v elektronické podobě čitelný technickým prostředkem pro automatizovaný sběr dat. Asi nejvíce automatických procesů je pak popsáno v Národním standardu. Jedná se zejména o procesy týkající se zpracování kon­tej­ne­ro­vých datových formátů, ověřování platnosti elektronických zabezpečovacích prvků anebo převody do výstupního datového formátu. Stěžejní je automatické ztvárnění obsahu transakčního protokolu za typicky vždy za jeden den do dokumentu v datovém formátu PDF/A nebo XML. Právě tato funkcionalita je jednou z nejdůležitějších pro zachování důvěryhodnosti elektronických dokumentů spravovaných elektronickým systémem spisové služby.

Na zmíněné Národním standardem povinně předepsané automatické procesy lze pohlížet různým způsobem. Například automatické rozbalování kontejnerových datových formátů může být užitečné, nicméně ve zcela plošném nasazení ne vždy smysluplné. V případě kdy podatelna přijme elektronickou fakturu ve formátu PDF/A-3 s vnořenou přílohou standardu ISDOC, je automatické vybalení této přílohy ve spisové službě v podstatě zbytečně zatěžující, protože s těmito daty bude nakládat až napojený ERP systém, který nepotřebuje „předžvýkané“ rozdělené komponenty, ale pohodlně zvládne zpracovat celý PDF/A-3 kontejner. Naopak rozdělené komponenty mohou mást, protože i v původním PDF/A-3 příloha zůstává, takže může docházet k zbytečnému řešení duplicit. Na druhou stranu, když přes datové schránky přijde nově přípustný formát ZIP, je nanejvýš vhodné zjistit již na podatelně, co je v něm, aby bylo jasné, komu má dokument putovat k vyřízení. Přesto národní standard vyžaduje automatické zpracování kontejnerů, aniž připouští vhodnou konfiguraci dle obsahu či datového formátu.

Obdobnou polemiku, byť s poněkud odlišným pozadím, bychom mohli vést o automatické konverzi do výstupního datového formátu. Zatím asi nelze v rámci komunikace soukromoprávních subjektů s veřejnou správou vyžadovat, aby všechna podání byla ve výstupním datovém formátu, byť pro proces úředního ověření elektronického podpisu to již předpisy vyžadují, takže je třeba se vyrovnat s tím, že od soukromoprávního subjektu může přijít podání i v nevýstupním datovém formátu. Ale proč se má elektronický systém spisové služby zabývat konverzemi dokumentů přijatých od jiných orgánů veřejné moci, místo aby bylo jednoznačně nařízeno, aby všechny orgány veřejné moci vytvářely dokumenty rovnou v těchto preferovaných formátech? Je to příklad plýtvání zdroji namísto řešení vlastní podstaty problému.

Bohužel je poměrně typické, že legislativa buď automatizaci ve veřejné službě zcela zakazuje, nebo ji naopak plošně nařizuje, aniž zohledňuje smysluplnost takového přístupu. A při tom zvýšení efektivity lze dosáhnout typicky právě tam, kde je automatizace povolena, avšak nikoliv striktně nařízena. Příkladem může být parametrizované automatické třídění dokumentů na podatelně, které dokáže vybrat dokumenty, u nichž je dle obsahu či dalších znaků zřejmé, kdo se jimi má zabývat, a na ruční rozdělení pak zbydou jen dokumenty, u kterých není rozdělení jednoznačné. Právě v možnostech parametrizace je síla kvalitních elektronických systémů spisové služby, protože se tím dokáží přizpůsobit individuálním potřebám organizace.

Automatizace zpracování dokumentů

Již od února 2022 je v účinnosti ustanovení vyhlášky č. 259/2012 Sb., které říká, že při tvorbě dokumentů má orgán veřejné správy do dokumentů vytvářených ve formátu PDF/A přidávat metadata ve struktuře definované Národním standardem, pokud ji tento předpis definuje. Ale teprve od července minulého roku Národní standard tuto definici obsahuje, a to ještě poměrně rozporným způsobem, kdy v popisné části přílohy je uvedeno něco jiného než v přiloženém XSD schématu. Nicméně zavedení povinného vkládání metadat je stále předmětem odborných diskusí.

Trochu tato diskuse připomíná rok 2008, kdy se do obálky datové zprávy přenášené informačním systémem datových schránek dostalo pole „zmocnění“, jehož ambicí bylo umožnit podle něj automatizované rozdělení dokumentů na základě přesné vazby na zákon, podle kterého je podání činěno. Nicméně pohlížení na dokument jen z hlediska jeho metadat je v rozporu s § 37 správního řádu, kde se uvádí, že podání se posuzuje podle svého skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno. Nicméně pole „zmocnění“ se v praxi bohužel málo využívá i v komunikaci mezi orgány veřejné moci navzájem.

A nyní se zvažuje zavedení vkládání mnohem obsáhlejších metadat, u nichž ale mnohdy chybí konkrétní účel. Až v případě, kdy budou definované návazné procesy, které budou dle určitého atributu schopné automatizovaně rozhodovat, nebo alespoň nabízet řešení, bude takové připojení metadat užitečné. Příkladem budiž již zmíněná elektronická faktura ve formátu PDF/A-3 s připojenými metadaty ve formátu ISDOC, kterým perfektně rozumí ekonomické systémy. Obdobná konkretizace vybraných typů dokumentů ve vybraných typech komunikace může zjednodušit předávání informací mezi jednotlivými orgány veřejné moci a jejich agendovými informačními systémy. Ale obecný pohled na dokument ve spisové službě může takto smysluplně automatizovaně vyplňovat jen velmi málo údajů, typicky pouze číslo jednací, spisovou značku, jednoznačných identifikátor a název.

Uvidíme, jak se bude tento přístup k automatizaci dále rozvíjet a zda se podaří tvůrcům předpisů nastavit pravidla tak, aby automatizace ve spisové službě přinášela užitek a nebyla jen zatěžující plošnou povinností.

Mgr. Tomáš Lechner, Ph.D. Autor pracuje ve společnosti Triada jako konzultant pro oblast spisové služby a také působí na VŠE v Praze, kde se zabývá oblastí e-Governmentu.